Jurídico 


Quand les barbes du Conseil d’État voient couper…

Autor: Raúl C. Cancio Fernández
Letrado del Tribunal Supremo

Los tribunales y cortes supremas de los Estados miembros de la Unión son especialmente sensibles cuando se yuxtaponen los sintagmas «incumplimiento de Estado, órgano jurisdiccional nacional que resuelve en última instancia, Comisión, independencia judicial y obligación de remisión prejudicial».  No es sorprendente, por tanto, que las paredes del Palais-Royal de París, sede del Conseil d’État, se hayan sacudido como nunca al conocer la reciente Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea [TJUE] (Sala Quinta) de 4 de octubre de 2018 [asunto C‑416/17:ECLI:EU:C:2018:811], que declara a la República Francesa responsable, por vez primera en la historia y en el marco de un recurso por incumplimiento instado por la Comisión Europea, por el incumplimiento de las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 267.3  del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), al haberse abstenido la citada cumbre del orden contencioso-administrativo francés de plantear al TJUE una cuestión prejudicial.

Debe insistirse en lo trascendente de esta decisión. No estamos ante un incumplimiento sistemático de la obligación de remisión prejudicial como el protagonizado por el Högsta domstolen (Tribunal Supremo de Suecia) [véase el dictamen motivado 2003/2161 de la Comisión, de 12 de octubre de 2004 [C (2004)3899], que ameritó que la Comisión interpusiera un recurso por incumplimiento. Tampoco en este caso concurren las circunstancias que dieron lugar a la Sentencia de 9 de diciembre de 2003, Comisión/Italia (C‑129/00, EU:C:2003:656), en la que la Comisión tenía la intención de que se declarase que, al mantener un artículo «tal como lo interpretan y aplican la Administración y los órganos jurisdiccionales [italianos]», la República Italiana había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud del Tratado, pues allí no se invocó ningún motivo basado específicamente en el artículo 267 TFUE. Finalmente, aunque en el asunto en el que recayó la Sentencia de 12 de noviembre de 2009, Comisión/España (C‑154/08, no publicado, EU:C:2009:695) se planteó la cuestión de si el recurso de la Comisión versaba sobre una vulneración del artículo 267 TFUE, la Comisión declaró expresamente ante el TJUE que ese no era el caso (apartado 65 de esta Sentencia).

Estamos, pues, en otro estadio. Ya no se discute aquí que la obligación de los Estados miembros de cumplir las disposiciones del Tratado FUE incumbe a todas las autoridades de dichos Estados, incluidas, en el marco de sus competencias, las autoridades judiciales. Recuérdese que aunque en una primera etapa, al empleo del recurso por incumplimiento del Estado miembro como reacción ante la omisión de los tribunales de última instancia de elevar reenvío prejudicial ante el TJUE,  se le objetó que la intervención de la Comisión Europea en tareas de fiscalización de los órganos jurisdiccionales de última instancia podría interferir en el principio universal de independencia judicial, desaconsejándose la utilización de esta modalidad impugnativa para subsanar este tipo de violaciones del derecho comunitario, esta tesis fue superada, tendiéndose, desde el citado Dictamen Motivado 2003/2161, de la Comisión, a favorecer la posibilidad de interesar de ésta un procedimiento por incumplimiento de un Estado miembro, por violación de sus órganos judiciales de la obligación que se desprende del tercer párrafo del actual artículo 267.3 TJUE, en relación al no planteamiento del reenvío prejudicial cuando las decisiones emanen de aquellos tribunales estatales cuyas decisiones no son susceptibles de ulterior recurso judicial de derecho interno, subrayando que la independencia de un tribunal de última instancia no estaría en cuestión, pues el poder judicial funciona como un componente del aparato Estatal con los límites establecidos en la Constitución y las normas nacionales; si las normas internas permiten una interpretación judicial incompatible con las obligaciones comunitarias, debe efectuarse una corrección modificando dicha normativa. La independencia judicial no queda, consecuentemente, comprometida por la actuación de fiscalización de la Comisión de los jueces nacionales, tal y como describe la jurisprudencia Köbler en el citado Dictamen Motivado contra Suecia.

En este caso concreto, y a juicio de la Comisión, el Conseil d’État debería haber planteado una cuestión prejudicial antes de fijar las modalidades de devolución de las cantidades correspondientes a la retención de los rendimientos del capital mobiliario cuya percepción se declaró incompatible con el Derecho de la Unión en la Sentencia de 15 de septiembre de 2011, Accor (C‑310/09, EU:C:2011:581). El Gobierno francés, en primer lugar, arguyó que la jurisprudencia del TJUE no exige a los órganos jurisdiccionales nacionales el planteamiento de una cuestión prejudicial de interpretación por el mero hecho de que las partes lo deseen, añadiendo que las cuestiones debatidas eran de tipo fáctico, no de interpretación del Derecho de la Unión, concluyendo que el Conseil d’État tenía razones para considerar que la respuesta a los problemas que se le planteaban era suficientemente evidente, de modo que no estaba obligado a plantear una nueva cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia.

El TJUE, haciendo suyos los argumentos del Abogado General, rechaza aquellas alegaciones y entiende que en este caso incumbía al Conseil d’État plantear una cuestión prejudicial. Pero fíjense que el TJUE no reprocha a Francia un episodio de incumplimiento sistemático por parte del Conseil d’État como ocurría con su homologo sueco. Aquí, por vez primera, el TJUE declara el incumplimiento de Estado, por omisión de sus órganos jurisdiccionales, por el hecho de que el Conseil d’État ha incumplido la obligación que le incumbe «en las circunstancias del caso de autos»,  es decir, a raíz de la sentencia de 15 de septiembre de 2011, Accor (C‑310/09, EU:C:2011:581), no versando por tanto sobre una inobservancia estructural de la obligación de remisión prejudicial que impone al Conseil d’État el artículo 267 TFUE, párrafo tercero. Nótese que la Comisión siempre sostuvo que sólo cabría la aplicación del artículo 258 TFUE cuando el incumplimiento del artículo 267 TFUE fuera constante y se derivase de una actitud deliberada «La Commission se serait réservé la possibilité d’une intervention au titre de  l’article 169 du traité pour assurer la coopération des juridictions dans le cadre de  l’article 1 77 du traité, mais il ne pourrait s’agir que d’une mesure extrême lorsque  l’attitude des tribunaux d’un État membre, méconnaissant dans leur jurisprudence  constante les conditions du renvoi préjudiciel, ferait craindre que le mécanisme  même de l’article 177 ne devienne lettre mort» [Sentencia de 22 de octubre de 1975, C-9/75, ECLI:EU:C:1975:131, apdo. 2 b)].

La novedosa cuestión que introduce esta Sentencia radica en la posibilidad teórica de un incumplimiento de Estado basado en la vulneración del artículo 267.3 TFUE, cuando ya ha habido una remisión prejudicial previa y, a pesar de ello, se entiende que el Conseil d’État debería haber reiterado esa elevación, soslayando que corresponde exclusivamente al órgano jurisdiccional nacional apreciar si la correcta aplicación del Derecho de la Unión es tan evidente que no deja lugar a ninguna duda razonable y, en consecuencia, decidir no plantear al Tribunal de Justicia una nueva cuestión de interpretación del Derecho de la Unión que se ha suscitado ante él. En este caso, el Conseil d’État consideró que el régimen británico era diferente del régimen francés aplicable a los créditos fiscales y las retenciones, y en base a esa convicción, tomó una decisión que, sin embargo, para el TJUE no refleja la certeza de que su razonamiento se impondría con la misma evidencia al Tribunal de Justicia, considerando la potencial concurrencia de una duda razonable en cuanto a tal interpretación.

Se podía leer en Picks Marketinf Board [29 de noviembre de 1978] que el juez nacional era el mejor situado para pronunciarse sobre la pertinencia y motivación que justifica el planteamiento de la cuestión prejudicial. Con esta Sentencia de 4 de octubre, se debilita indefectiblemente el peso que hasta ahora tenía el juicio de relevancia elaborado por el juez nacional cuando aborda la conveniencia (o no) de plantear una cuestión prejudicial, reelaborándose de facto la doctrina del acto aclarado, que eximía al juez nacional de plantear la cuestión en aquellos supuestos en los que considerase que la dudosa norma europea aplicable al caso ya había sido interpretada por el TJUE.

El Conseil d’État ha sido el primero, pero no será último. Todas las últimas instancias europeas están, desde ya, concernidas por esta Sentencia cuando se les plantee la conveniencia o no de remitir una cuestión prejudicial al amparo del artículo 267.3 TFUE.

* Vía| Elaboración Propia.
* Imagen| Consejo de Estado

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