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Las Executive Orders o como legislar desde el Despacho Oval

Desde el pasado 20 de enero, el presidente de los Estados Unidos no ha dado tregua a su pluma y prácticamente no ha habido día en el que no haya ejercido la facultad que le atribuye el Artículo II, Sección 1 de la Constitución – The executive Power shall be vested in a President of the United States of America (…)-, actuar el poder ejecutivo que la Constitución le reconoce implícitamente. En efecto, ni en el referido precepto ni en ningún otro lugar de la Constitución se recoge el instrumento legislativo merced al cual el nuevo presidente está ejerciendo de manera compulsiva su poder ejecutivo. Así es, las Órdenes Ejecutivas (Executive Orders [EOs]) y demás resoluciones presidenciales que a continuación veremos, de larga tradición en la política ejecutiva de los Estados Unidos, no son mencionadas en su Carta Magna, lo que no obsta para que haya sido un instrumento legislativo umbilicalmente unido a  la praxis presidencial desde la misma fundación de la nación, no en vano, todos los presidentes -salvo William Henry Harrison, noveno inquilino de la Casa Blanca y fallecido un mes después de tomar posesión-  han firmado órdenes ejecutivas en mayor o menor número: la orden de George Washington de encausar a todo aquel que interfiriera en la guerra anglo-francesa (1793); el internamiento de americano-japoneses en campos de concentración durante la II Guerra Mundial por orden de F.D. Roosevelt (1942); el fin de la segregación en el Ejército dictaminada por Harry Truman (1948);  el envío por parte de Eisenhower de tropas federales a Little Rock en a crisis racial del Central High School (1957); los Cuerpos de Paz de John F. Kennedy (1961); la prohibición de uso de fondos federales para información y asesoramiento sobre planificación familiar firmada por Reagan (1987) o la autorización dada por Clinton a las tropas norteamericanas para combatir en los Balcanes, se adoptaron a través de órdenes ejecutivas.

Las EOs pueden definirse como aquellas disposiciones jurídicamente vinculantes en tanto no vulneren una ley existente,  dictadas por el Presidente, que actúa como jefe del Poder Ejecutivo, y dirigidas a las Agencias Administrativas y funcionarios federales para coordinar la actividad de su Gabinete, establecer comités e imponer determinadas políticas en el seno de las citadas agencias federales.  Extrema vaguedad que permite dictar EOs que traten desde la decoración de la Casa Blanca hasta la creación de un banco público de exportaciones, pasando por el reciente veto aduanero por razón de nacionalidad.

No debe confundirse las EOs con resoluciones que sólo son aparentemente semejantes. Verbigracia, la proclamación presidencial, declaración emitida por un presidente sobre una cuestión de política pública sin fuerza de ley, a menos que sea autorizada por el Congreso. Indudablemente, la Proclamación más trascendental de la historia de los Estados Unidos fue la dictada por Abraham Lincoln el 1 de enero de 1863 emancipando a más de tres millones de esclavos. El memorando presidencial está aun más próximo a la EO, pero tampoco es exactamente lo mismo. Goza también de fuerza de ley, aunque no es precisa su publicación en el Federal Register (el boletín o gaceta oficial del gobierno federal) para desplegar su eficacia, pudiendo ser enmendado o rescindido por órdenes ejecutivas u otro memorando, sin que quepa la reciprocidad derogativa.

En todo caso, entre la primera de esas órdenes firmada por George Washington en 1789 y la última del pasado 9 de febrero (Task Force on Crime Reduction and Public Safety), su contenido, formato y registro han variado muy notablemente. Inicialmente no adoptaban ninguna forma establecida, siendo por tanto su estructura y contenido cambiante dependiendo del presidente que las firmara y del objeto de la misma. Además adolecían de indocumentación y registro, siendo en la presidencia de Theodore Roosevelt cuando el Departamento de Estado instituyó un sistema de numeración, tomando como referencia una orden emitida el 20 de octubre de 1862 por el presidente Abraham Lincoln. No obstante, la numeración de las EOs tal y como hoy la manejamos, no se inició hasta la presidencia de Hoover, con la nº 5075, que a partir de 1934 serían registradas y publicadas por el Federal Register. Hoy constan registradas 13.776 (a fecha de 9 de febrero de 2017), destacando en este apartado la profusión con que Franklin D. Roosevelt empleó este mecanismo presidencial, al firmar nada menos que 3.721 o, dicho de otra forma, casi el doble que Woodrow Wilson, el segundo en la lista, que suscribió 1.803.

Si bien no hay una regla específica sobre el número de órdenes ejecutivas que puede firmar un presidente, siendo su empleo absolutamente discrecional como acabamos de ver, lo cierto es que convertir lo excepcional en habitual y legislar por esta vía elusiva, además de un ardid incompatible con la más elemental división de poderes – el Congreso puede dejarlas sin efecto aprobando leyes que las deroguen, si bien, la Casa Blanca tiene la facultad de vetar esas normas-, es acentuadamente contraproducente si lo que se pretende es dejar un legado normativo tras un periodo presidencial: «lo que un presidente da, un presidente lo quita» se suele decir en el DC, pues desde el Despacho Oval puede anularse cualquier orden del anterior titular, de manera que cualquier edificio normativo construido en base a EOs, tiene la misma solidez que un castillo de naipes ante la llegada de una nueva Administración, extremo que no ocurriría si lo que se deja es un solvente entramado legislativo de naturaleza parlamentaria, cuyo recorrido no quede al albur del capricho ejecutivo de turno.

En cualquier caso, no se olvide que las EOs están sometidas al imperio de la ley y como tal, sujetas a revisión jurisdiccional. En este sentido, el Tribunal Supremo ha declarado inconstitucionales algunas de estas órdenes, bloqueando por ejemplo la dictada por Barack Obama de retrasar las deportaciones de ciertos inmigrantes indocumentados; la suspensión acordada por Lincoln de habeas corpus durante la Guerra Civil o la pretensión de Truman de impedir las huelgas durante la Guerra de Corea al colocar todas las fábricas de acero de la nación bajo la ley federal. Asimismo, tribunales federales inferiores han neutralizado la eficacia de algunas de estos decretos presidenciales, y así, el Tribunal de Apelaciones de los Estados Unidos para el Distrito de Columbia paralizó en 1995 la orden de Bill Clinton que impedía al gobierno federal firmar contratos con organizaciones que contratan personal eventual para sustituir a los trabajadores en huelga o recientemente, la decisión del juez federal James Robart, confirmada por la Corte de Apelaciones del Noveno Circuito, en relación con la EO 13769: Protecting the Nation From Foreign Terrorist Entry Into the United States firmada el pasado 27 de enero por Donald Trump.

Al inicio del segundo mandato de Barack Obama, y ante su precariedad política frente la mayoría republicana en ambas cámaras, advirtió que disponía de «un bolígrafo y un teléfono» y que no dudaría en servirse de ellos para actuar al margen del Capitolio en caso de que éste obstaculizara sus reformas.  En apenas un mes, otro bolígrafo y otro teléfono han barrido gran parte de las políticas desplegadas por el demócrata.

Imagen|Executive Orders

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