Jurídico 


La disciplina urbanística en la Legislación Estatal (I)

La disciplina urbanística es uno de los tres pilares sobre los que se asienta el sistema del Derecho Urbanístico construido en España desde la primera Ley del Suelo de 1956, junto con la tarea de planeamiento, y la de gestión urbanística. Al ser el Derecho Urbanístico fundamentalmente una sección del Derecho Público, a priori se rige por los principios propios de éste: es un Derecho básicamente orientado a regular las relaciones entre la Administración, que ejerce sus prerrogativas como tal, y los particulares, que no deben ver mermados sus derechos y potencialidades de actuación por la acción de la Administración Pública y el personal a su servicio.cartells_entradarustic_colonia

La disciplina urbanística tiene por objeto el aseguramiento de la disciplina social en una materia clave, dado que en ella confluyen dos principios constitucionales bien importantes: los recogidos en los artículos 47 (derecho a una vivienda digna y adecuada, y deber de los poderes públicos de promover las condiciones para hacer efectivo este derecho), y artículo 45 (derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado, y deber de las administraciones al respecto, junto con la sanción de las conductas infractoras de este derecho). Y ese aseguramiento se funda en la magnitud de los valores y principios a proteger: en pocas palabras, se trata de proteger la calidad de vida de las personas, y el medio ambiente, sobre la base de la utilización racional de los recursos naturales; junto con ello, hay que tener en cuenta la diversidad y complejidad de los posibles actos urbanísticos, así como la conexión con el tráfico jurídico inmobiliario, determinante de la involucración posible de terceros adquirentes de buena fe, protegidos por la normativa civil e hipotecaria, que es la que determina y regula los derechos de propiedad de los particulares, y sus interrelaciones inter privatos .

La respuesta del sistema administrativo, y por tanto del urbanístico ante las transgresiones de su normativa han de operar necesariamente en una triple dirección:

1ª. – La reintegración del orden jurídico y material transgredido (se trata de eliminar del mundo jurídico el acto vicioso, y reponer en su caso la realidad física a su status quo ante).
2ª.-  La sanción de las conductas ilícitas (siempre que se cumplan las condiciones establecidas en el Derecho Administrativo sancionador en general, y en la normativa urbanística en particular).
3ª.- La exigencia de responsabilidad patrimonial al infractor, por daños y perjuicios causados, responsabilidad extracontractual que habría de hacerse efectiva siguiendo los parámetros y sistemas del Derecho Privado.

Ocurre que en la materia urbanística se da una peculiaridad importante que pone de relieve el profesor Luciano Parejo, cual es la desviación del principio de monopolización por el Derecho Penal y el correlativo Orden Jurisdiccional de la tutela del orden jurídico. Y esa desviación consiste precisamente en que en disciplina urbanística, la Administración competente no protege su organización y sus medios personales y materiales, ni actúa desde una posición de supremacía especial respecto del infractor; por el contrario, se tutela el orden jurídico en general, y valores e intereses de mucha importancia, como son los mencionados principios de los artículos 45 y 47 del texto constitucional, principios que aparte de su calado jurídico, tienen una indudable trascendencia política, social, económica, y que son fácilmente plasmables en ejemplos prácticos. En efecto, podemos contemplar cómo la falta de acometida de las infracciones en materia de disciplina urbanística ha generado auténticas aberraciones paisajísticas y medioambientales en numerosas zonas de nuestro territorio. Esas aberraciones incluso han sido objeto de censura por la Unión Europea, como se desprende claramente del llamado “Informe sobre el impacto de la urbanización extensiva en España en los derechos individuales de los ciudadanos europeos, el medio ambiente y la aplicación del Derecho comunitario, con fundamento en determinadas peticiones recibidas” o INFORME AUKEN, de 20 de febrero de 2009, en el que se ponían de manifiesto en gran parte los problemas que en el presente trabajo pretendemos abordar, a la luz de la reciente y muy actual normativa estatal y autonómica andaluza: la falta (al menos hasta ahora) de una adecuada o al menos integrada legislación urbanística, la desidia de las administraciones públicas en su aplicación, y los muchos problemas de carácter jurídico-privado que ello ha generado.

Esta operación de “despenalización” de la disciplina urbanística sigue una tendencia iniciada en diversos países de nuestro entorno más cercano, como es el caso de Italia, a través de su Ley 689, de 24 de noviembre de 1981. En resumen, la elección entre norma penal o administrativa para acometer una determinada conducta de carácter urbanístico, es cuestión de política legislativa, si bien se han de poner en todo caso en juego y ponderar los principios de proporción y subsidiariedad. Es en torno a este segundo principio donde encontramos el fundamento práctico a la potestad administrativa sancionadora: sería (así lo ha demostrado la realidad más reciente) prácticamente imposible tratar todo acto de infracción de la normativa urbanística desde la óptica, los parámetros y los elementos organizativos del Derecho Penal. Esa imposibilidad hubiera generado una paralización absoluta del orden jurisdiccional penal, que hubiera redundado al fin y a la postre en una merma de calidad de vida de los ciudadanos, provocando entonces graves incumplimientos de lo establecido en los mencionados artículos del texto constitucional con el aluvión de problemas de carácter procesal que probablemente esto hubiera generado.

Ello no obstante, sí se ha observado un incremento de la protección que el Derecho Penal ha otorgado a los valores en cuestión (el Código Penal de 1995 ya acogía los tipos penales de delito contra la ordenación del territorio, el patrimonio histórico, los recursos naturales, y el medio ambiente y la flora y fauna, así como los espacios protegidos, y la reforma del Código Penal operada por la LO 5/2010, abunda y mejora la tipificación de tales delitos). Esta tendencia en nuestro país ha sido debida según Luciano Parejo fundamentalmente al fracaso del Derecho Administrativo sancionador y urbanístico en esta materia, junto con la mayor sensibilización de la población en general hacia estos valores; resulta cuando menos paradójico, ya que según se ha dicho, se ha construido un sistema de disciplina urbanística para, en la medida de lo posible “huir” del Orden Penal, pero a la vez, ha sido necesario ir avanzando en la tipificación de este tipo de delitos, por la indisciplina social generalizada en materia de urbanismo, así como por la incapacidad de atajar estas conductas infractoras sólo con los mecanismos que venía ofreciendo el Derecho Administrativo.

Vía| Parejo Alfonso, Luciano: “La Disciplina Urbanística”. Editorial Iustel. Madrid, 2006

Imagen| Artá

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