Jurídico 


INAP y l’ENA: tan cerca, tan lejos

La llegada de Emmanuel Macron al Palacio del Elíseo ha vuelto a poner en valor la importancia de la «enarquía» – término acuñado en 1967 por Chevènement, Gomez y Motchane en su obra L’Énarchie ou les Mandarins de la société bourgeoise para definir a los egresados de la École nationale d’ Administration (l’ENA)- como cualidad de los aspirantes la jefatura de estado francesa, no en vano François Hollande, Jacques Chirac y Valéry Giscard d’Estaing lo son, al igual que ex primeros ministros como Alain Juppé, Dominique de Villepin, Lionel Jospin, Laurent Fabius, Edouard Balladur o Michel Rocard; ministros como Michel Sapin,  Fleur Pellerin o Ségolène Royal y altos funcionarios comunitarios como Pierre Moscovici, Jean-Claude Trichet, Jacques de Larosière o  Michel Camdessus, además de un sinfín de altos cargos y funcionarios de la administración del país vecino.

Creada por Charles de Gaulle el 9 de octubre de 1945 con el objeto de reconstruir la Administración francesa, su objeto la define: democratizar el acceso a la Administración y fomentar el merito y la capacidad frente al nepotismo y la arbitrariedad del pasado. Si el creador de la V República, tras la II Guerra Mundial, se vio en la necesidad de reestructurar todo el edificio administrativo de su país, el vencedor de nuestra Guerra Civil se sintió igualmente concernido por el páramo administrativo que era España en 1940 y así, por Ley de 6 de septiembre de 1940, se creó el Instituto de Estudios de Administración Local (IEAL), con el fin investigar, estudiar e informar en materia de administración local, así como la selección, formación y perfeccionamiento de funcionarios de las entidades locales y territoriales. Este embrionario órgano de formación funcionarial, se vio superado por el Texto Refundido de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (DL de 26 de julio de 1957) cuando estableció, entre las competencias de la Presidencia del Gobierno, la de «cuidar de la selección, formación y perfeccionamiento de los funcionarios civiles del Estado no pertenecientes a Cuerpos Especiales y, en general, de todo lo relativo a su régimen jurídico».  Con el fin de alcanzar tales objetivos, el 22 de septiembre de 1958 se creó el Centro de Formación y Perfeccionamiento de Funcionarios (CFPF) con el rango de «Sección» en la Secretaría General Técnica de la Presidencia del Gobierno, lo que significó una total reorientación en la formación tradicional de los funcionarios españoles al introducir el estudio de las disciplinas de la Ciencia de la Administración junto a la del Derecho Administrativo.

En 1966, se aprobó por Orden de 21 de julio, el Reglamento orgánico del CFPF, primera regulación completa de la organización, las funciones y el régimen jurídico del organismo. Resulta especialmente interesante esta disposición, pues en la misma se indicaba que el Centro podría «en lo sucesivo» designarse como Escuela Nacional de Administración Pública (ENAP), denominación que acabaría imponiéndose como la oficial merced al Decreto de 245/1968, de 15 de febrero, sobre reorganización de la Presidencia del Gobierno.

En otras palabras, si en Francia tenían «enarcas», en España tuvimos «enapcas»…pero no por mucho tiempo. Mediante el Real Decreto-Ley 22/1977, de 30 de marzo, se modificó la denominación del órgano, que a partir de ese momento se llamó Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) —adoptando, de esta manera, su denominación definitiva y hoy vigente—, y dotándole de nuevas competencias.

En 1984 se aprobó una de las leyes más importantes en la historia de la Función Pública española, concretamente la 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, en la que se atribuyó al INAP la coordinación, control y, en su caso, la realización de los cursos de selección, formación y perfeccionamiento de los funcionarios de la Administración del Estado, así como las funciones de colaboración y cooperación con los Centros que tuvieran atribuidas dichas competencias en las restantes Administraciones Públicas. Tres años después, el INAP se refundía con su antecedente germinal, el IEAL, disolviéndose éste en su estructura. La entrada en vigor del Real Decreto 464/2011, de 1 de abril, por el que se aprueba el Estatuto del Instituto Nacional de Administración Pública, constituye el vigente Estatuto del organismo y le otorga su actual configuración y funciones.

La pregunta que todos nos hacemos después de este breve exordio histórico-administrativo es clara: siendo instituciones que en lo relativo a su origen, creación, estructura y fines, van prácticamente de la mano ¿por qué el prestigio académico e institucional de uno y otro es tan intuitivamente desequilibrado? ¿por qué los egresados del francés alcanzan tan altas magistraturas y los del nuestro, no tan elevadas ni relevantes?

Resulta evidente que el contexto político en uno y otro caso ha sido un elemento trascendental en la proyección de cada Instituto. Hasta 1975, en España, ningún alumno de la ENAP o INAP, por brillante, preparado y tenaz que hubiera sido, podría haber aspirado a la jefatura del estado por razones obvias. Nuestra trágica dictadura ha sido un ronzal para todos y cada una de las manifestaciones de Estado y, entre ellas, claro está, la selección, formación y perfeccionamiento de unos funcionarios que debían serlo bajo los principios generales del Movimiento: «La política del Movimiento al servicio del bien común de todos los españoles no es una política de especulaciones vanas (…) Para que esta política cuya ejecución incumbe a las diferentes ramas de la Administración, pueda ser realizada con prontitud, con celo y con alto nivel de productividad, es preciso contar con un equipo de funcionarios de máxima eficacia» [discurso de inauguración de las nuevas instalaciones en Alcalá de Henares del CFPF a cargo del Ministro Subsecretario de la Presidencia, Luis Carrero Blanco].

Podría decirse, no obstante, que recuperada la democracia ya sin el dogal franquista, el INAP, debería haber generado una elite funcionarial preparada para las más altas responsabilidades. Y en parte así fue, pues no pocos ministros, presidentes de cámaras legislativas y de organismos reguladores se formaron en nuestro INAP, verbigracia Esperanza Aguirre, Luis Carlos Croissier, Julián García Vargas o Jesús Posada. Si bien nuestra Jefatura de Estado continúa vedada, la presidencia del consejo de ministros tampoco ha sido coto de nuestros «inapcas», pero no por un déficit en la formación o en el diseño de estudios dispensado por el INAP, sino por razones vinculadas con un sistema político y electoral más partitocrático que democrático, cuya oclocracia radical impide el acceso de los mejores a los puestos de mayor responsabilidad.

No debe soslayarse que tantos años de autismo político, han gravado severamente la eficacia del INAP si se compara, por ejemplo, con la cercanía que la ENA ha mantenido con las instituciones nacionales y europeas, con funcionarios de alto rango y con políticos, lo que ha permitido a sus alumnos y a la propia institución una enriquecedora permeabilidad con los centros de decisión tanto a nivel nacional como supranacional. Un segundo factor, también en términos de productividad, radica en el rendimiento de la inversión que realiza el Estado francés para formar a sus altos funcionarios y en la excelencia exigida. Solo uno de cada diez aspirantes consigue ingresar en una ENA que recibe anualmente del Estado francés treinta millones de euros. Menos de la mitad de la partida presupuestaria prevista para el INAP y sin embargo, de admirable rendimiento.

En cualquier caso, tampoco caigamos en la autocompasión injustificada. Ningún inquilino de la Casa Blanca ha pasado por el Federal Executive Institute, ni tampoco se conoce a premieres británicos egresados de los antiguos Civil Service y National School of Governance o del actual Civil Learning Service, todas ellas instituciones formativas equivalentes al INAP o a la l’ENA.

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