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¿Cuáles son los orígenes del Estado-legislador?

‘La gente medieval nunca se preocupó por ser medieval. Sin embargo, las personas modernas se preocupan horriblemente por ser modernas‘ G. K. Chesterton

La expresión «responsabilidad del Estado-legislador», refiere a la responsabilidad por perjuicios causados por una Ley constitucionalmente legítima, de cuya aplicación se sigue, para un particular, un daño de carácter individualizado que, por estar más allá del deber general de sometimiento a las cargas públicas, dicho particular no estaría en el deber de soportar pudiendo, por lo tanto, pedir de los poderes públicos su indemnización.

Deriva, en nuestro Derecho, de lo establecido en el artículo 9.3 de la Carta Magna de 1978: «la Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad», siendo necesario indicar que la responsabilidad a que hace referencia este precepto resulta de alcance general a todos los poderes públicos.

Por su parte, la regulación de la pre-citada responsabilidad de los poderes públicos se materializa y concreta, de manera básica, en el artículo 32 de la vigente Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, que establece que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones públicas de toda lesión que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos, de naturaleza no expropiatoria de derechos, que no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos, y en los términos que en ellos se especifiquen.

La responsabilidad del Estado-legislador, continúa el precepto citado, podrá surgir también cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, o cuando los daños deriven de la aplicación de una norma contraria a Derecho de la Unión Europea en los términos normativos previstos.

La reclamación económica por daños causados por actos legislativos se planteó por la jurisdicción francesa antes incluso que por la doctrina. En efecto, en Francia se promulgó la ley de 12 de febrero de 1835 para asegurar el rendimiento económico del monopolio estatal de tabacos, prohibiendo, para ello, la fabricación y venta de sucedáneos de este producto, y forzando el cierre de diversas fábricas. Dicha Ley no preveía indemnización alguna y la reclamación de M. DUCHATELIER, uno de los fabricantes afectados por el cierre, fue rechazada por el Conseil d’Etat francés, por considerar que el Estado no debe ser responsable de las consecuencias de las leyes que, en atención al interés general, prohíben el ejercicio de una industria.

El criterio sentado por ésta decisión no tardó en consolidarse y el argumento cobró adicionalmente gran fuerza expansiva, fusionándose con la regla de la inmunidad estatal con respecto a sus actos de autoridad: la Ley resulta, se concluía, un acto de soberanía o de imperio y, frente a la misma, no puede reclamarse ninguna compensación.

Dicha doctrina, sin embargo, recordaba excesivamente al absolutismo regio, y pronto se cambió el discurso, aunque no la esencia, señalándose que las leyes eran la voluntad general del pueblo, y se constituían en normas de carácter impersonal que, en consecuencia, no podían dañar a nadie.

Las primeras quiebras de este principio general (de irresponsabilidad por los actos del Estado-legislador) se producen en el ámbito de la contratación pública, con la admisión jurisprudencial de la teoría del fait du prince, admisión que se produce por primera vez con el arret SOCIETÉ DES PUBLICATIONS PERIODIQUES, en 1886, donde se indica que el Estado debe indemnizar a sus contratantes por las modificaciones introducidas en su estatus virtud a disposiciones generales. Fuera de las relaciones contractuales, el Estado-legislador solo respondería cuando la propia ley hubiera previsto expresamente el derecho al resarcimiento.

Tras la polémica DUGUIT-CARRE DE MALBERG, surgen, primero la jurisprudencia LA FLEURETTE, y posteriormente el arret BOVERO (1963).

Es, entonces, cuando el Conseil d’Etat acepta, sin reservas, la tarea de interpretar la voluntad tácita del legislador para conceder indemnización en los casos que sea posible demostrar que el legislador no quiso excluirla.

El Conseil d’Etat, en el arret LA FLEURETTE estableció, en efecto, que no bastaba para conseguir el derecho a la indemnización la mera prueba de la voluntad presunta del legislador. La responsabilidad del Estado por actos normativos, en consecuencia, puede tener su origen en leyes, pero también en normas reglamentarias, e incluso en medidas individuales adoptadas en ejecución directa de una Ley o disposición de cualquier tipo.

Así, en el supuesto de manifestación clara y terminante de la ley sobre la procedencia o improcedencia de una indemnización, el juez no podría sino aplicarla, estándole vedado efectuar un pronunciamiento de responsabilidad cuando la ley lo excluyera. Y en el caso de silencio de la ley, la procedencia de una demanda de indemnización estaría condicionada a la prueba tácita del legislador, deducida de las diversas circunstancias que rodearan la elaboración y aprobación de dicha ley. La carga de la prueba correspondería, claro está, al reclamante, no pudiendo reconocerse derecho a indemnización cuando el acto normativo dañoso incidiera sobre una actividad prohibida, inmoral, ilícita o contraria a la sanidad nacional o al orden público; circunstancias éstas que, en principio, excluyen toda responsabilidad del Estado.

El reclamante, en fin, debiera acreditar la existencia de un perjuicio especial y suficientemente grave; de tal modo que la indemnización no resultaría procedente cuando el daño sufrido, por su especialidad o gravedad, no superara el ‘standard normal’ de los sacrificios impuestos por la legislación a los ciudadanos, o cuando el sacrificio es impuesto en atención primaria del interés nacional, no en interés de los particulares.

Revisado el modelo español, y su origen en Derecho francés, quepa concluir que el paradigma de «Estado regulador» requiere reconocer, generalmente, que la construcción de capacidades institucionales para producir regulaciones de calidad es clave de la modernización administrativa y política de un Estado y que, en este sentido, parafraseando a Max Weber, las tres cualidades decisivas que debe tener todo político (también a la hora de legislar) son, serán, y siguen siendo «pasión, sentido de la responsabilidad y sentido de la distancia (mesura)». La pasión, como decía el autor, debe frenarse siempre con unas dosis evidentes de mesura: la pasión sin la responsabilidad no convierte a una persona en político. La clave está –concluía Weber- en cómo conjugar en la misma alma la pasión ardiente y el frío sentido de la distancia.

Las leyes se hacen con la cabeza, no con otras partes del cuerpo o del alma.

 

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