Jurídico 


CNMC, unidad de mercado y automatismos exorbitantes

La disposición final 1.3 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, en aras de regular los nuevos procedimientos para solucionar posibles vulneraciones a la unidad de mercado, introdujo en la Ley 29/1998, de 13, de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA) un nuevo precepto, el 127 quáter, insertado en el marco de un nuevo Capítulo IV dedicado a la regulación del procedimiento para la garantía de la unidad de mercado, junto con los artículos 127 bis y ter.

Mientras que el artículo 127 bis regula la legitimación y plazo de interposición del recurso y el artículo 127 ter establece el procedimiento y tramitación, el artículo 127 quáter prevé una particularidad relativa a la solicitud de una medida cautelar consistente en que la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) podrá solicitar en el escrito de interposición del recurso, la suspensión inmediata de la disposición, acto o resolución impugnados, medida que se produce de forma automática y sin que se exija ningún tipo de fianza; impidiendo que el órgano jurisdiccional competente, antes de adoptar la decisión de la adopción, pueda conocer las aportaciones y justificaciones de la Administración afectada a los efectos de poder ponderar todos los elementos del juego afectados.

El problema que suscita este artículo 127  quáter  LJCA consiste en que éste otorga una situación exorbitante de privilegio procesal a la CNMC, en relación con la otra parte implicada, es decir, respecto de la Administración de la que dimana el acto o disposición, con unos efectos que van mucho más allá de la «salvaguarda de la uniformidad de los instrumentos jurisdiccionales», otorgándose a la citada CNMC prerrogativas propias de un recurso de inconstitucionalidad que la Constitución española sólo reserva al Gobierno del Estado ex artículo 161.2 [cuyo ejercicio la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) solo reserva al Presidente del Gobierno en el artículo 34], pues se establece la posibilidad de suspensión de «cualquier disposición de carácter general», alterando, por tanto y de facto, la distribución competencial de los artículos 148 y 149 CE, y el sistema de resolución de conflictos de competencias definido en los artículos 153 CE y 76 y 77 y concordantes de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

Y no sería porque el informe del Consejo General del Poder Judicial sobre el Anteproyecto de Ley de Unidad de  Mercado no lo advirtiera, pues además de definir graves deficiencias en el nuevo redactado del artículo 127 bis.2 de la LJCA, recomendó eliminar la modificación del artículo 127 quáter «que de modo tan radical altera el régimen jurídico vigente en materia de suspensión, a fin de que sea el órgano judicial quien resuelva efectivamente  sobre la procedencia de adoptar tal medida, conforme al régimen ordinario previsto en el artículo 130  de la LJCA (…) esta previsión trastoca sustancialmente el régimen jurídico general aplicable a  las medidas cautelares pues la modificación proyectada no implica una simple modulación de los requisitos  exigidos para la suspensión del acto o disposición impugnada, sino que condiciona a la exclusiva voluntad de la CNMC operatividad de la suspensión, habida cuenta que la mera solicitud por parte de dicho  organismo determinará la adopción automática de tal media, sin que en ese momento procesal pueda el Tribunal ponderar sobre su pertinencia. Además, el régimen jurídico que se pretende establecer altera sustancialmente el principio de ejecutoriedad reconocido en el artículo 34 de la Ley 30/1992 (para los actos de las Administraciones Públicas), así como el de la eficacia de las normas jurídicas tras su publicación»

Asimismo, el Consejo de Estado, en su dictamen 631/2013 sobre el anteproyecto, advirtió que  «Aun cuando en la versión definitiva la introducción del último párrafo ha descartado las dudas de constitucionalidad que la primera versión pudiera suscitar -en cuanto dejaba a la exclusiva voluntad de la CNMC la operatividad de la suspensión-, considera este Consejo que debe, no obstante, reconsiderarse el automatismo de la suspensión de la eficacia, de modo que no se produjera este hasta que el juez o tribunal resolviese lo procedente según las reglas generales de la LJCA. »

Como no podía ser de otra forma con semejantes antecedentes de los órganos consultivos del Estado –y sin perjuicio de las diferentes enmiendas que sobre el particular fueron rechazadas en su tramitación parlamentaria [BOCG-S, nº 266, de 15 de noviembre de 2013], la  STC de Pleno 79/2017, de 22 de junio, al resolver el recurso de inconstitucionalidad deducido por el Parlamento de Cataluña respecto de diversos preceptos de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, declaró inconstitucional el apartado 2 del artículo 127 quáter LJCA tantas veces citado, al considerar que la suspensión automática de  actos y disposiciones autonómicas «es una potestad atribuida directamente por la Constitución a unos órganos y no a otros y exclusivamente para los procesos constitucionales» (art. 161.2 CE), resultando su previsión, salvo en estos casos, contraria al principio de autonomía constitucionalmente garantizado, no en vano, «(…) el instrumento procesal puesto en manos de la CNMC para forzar la suspensión automática del objeto procesal invierte la lógica de la normativa reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa en punto a la adopción de medidas cautelares. Se trata de una facultad discrecional en manos de la CNMC que entra en juego con la simple invocación del precepto en la demanda, suponiendo una medida de control o tutela sobre actuaciones de los poderes públicos autonómicos que excede de lo que la doctrina constitucional ha considerado admisible (…) Esa concepción se traslada también al momento de la ponderación de los perjuicios, en los que ni siquiera se requiere que la CNMC, como le sucede al Gobierno en sede constitucional, acredite las razones que justificarían el mantenimiento de la suspensión sino que, por el contrario, se exige a la Administración autora del acto que acredite que del mantenimiento de la suspensión pudiera seguirse una perturbación grave de los intereses generales o de tercero.».

Se pone de manifiesto que el legislador ordinario ha pretendido asegurar la supremacía, en el mejor de los casos temporal, de la decisión de un concreto órgano estatal frente, en lo que ahora importa, a determinadas decisiones autonómicas, definidas en términos muy amplios (art. 27 de la Ley 20/2013). Esa pretensión es, en sí misma, incompatible con el principio de autonomía constitucionalmente garantizado que no puede verse limitado de ese modo, salvo en los casos constitucionalmente previstos (art. 161.2 CE). El Estado, si estima que lo requiere el interés general, deberá desenvolver su actividad al amparo de una autorización constitucional y respetando en todo caso las competencias que la Constitución (que se entiende que también ha valorado el interés general) ha reservado a otros entes territoriales, lo que excluye las posibilidades de control en supuestos no previstos por el texto constitucional.

Es importante subrayar, no obstante,  que esta suspensión automática de las disposiciones y los actos recurridos por la CNMC al amparo de lo previsto  en el apartado 2 del artículo 127 quáter LJCA únicamente fue recurrida y, por ende, se anula en su aplicación a actos y disposiciones  de las comunidades autónomas, por lo que sigue vigente para los actos y disposiciones del Estado o de las entidades locales.

* Vía| Elaboración propia.
* Más información| Normativa y jurisprudencia citada.

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