Jurídico 


Asesorar y/o juzgar en el orden contencioso administrativo: los Consejos de Estado y la justicia administrativa especializada

No entraña mayores diferencias conceptuales para el justiciable español, francés, italiano o alemán  –a salvo de las singularidades procesales propias de cada ordenamiento- el acto de acudir a la última instancia jurisdiccional para sostener sus pretensiones, por simplificar,  en materia civil, penal o laboral. Así, en todos los casos, será un órgano jurisdiccional predeterminado legalmente – Sala de lo Civil,  Penal o Social; Chambre Civile, Criminelle, Sociale; Sezioni Civile, Penale o Lavoro; Zivilsenate, Strafsenate o Arbeitsenate– ante el que sustancie su reclamación, insisto, con las peculiaridades que se quiera en materia de postulación, criterios de accesibilidad o incluso radicación física de los distintos órdenes jurisdiccionales pero, en lo sustancial, de análoga estructura orgánica.

Sin embargo, la cuestión cambia severamente cuando el quejoso ejerce su acción en el orden contencioso-administrativo. Lo que antes era una mera alteración terminológica en divisiones, salas, cámaras o senados de una corte o un tribunal supremo, federal o de casación, ahora las diferencias adquieren naturaleza sustantiva.

En efecto y siguiendo con el ejemplo anterior, mientras que el recurrente español en materia contencioso-administrativa no deberá trasladarse desde la sede del Palacio de Justicia de la plaza de la Villa de Paris de Madrid a ningún otro lugar, o será una corte jurisdiccional federal  radicada en Leipzig (Bundesverwaltungsgericht) la que conocerá de la reclamación del justiciable alemán, por el contrario, ni el actor francés ni el italiano podrán sostener sus pretensiones casacionales de dicha naturaleza en el Palais de Justice del Quai de L’Horloge ni en el Palazzo de la Piazza Cavour respectivamente, sino que deberán personarse en el Palais Royal o en el Palazzo Spada, sedes de los Consejos de Estado francés e italiano.

Y ello porque en estos dos países –y en otros como Bélgica, Luxemburgo, Grecia, Colombia, Turquía o Tailandia- se conserva la dualidad orgánica de los Altos Organismos Consultivos, siendo además de administración asesora,  también supremas instancias jurisdiccionales en el orden contencioso, separadas del sistema judicial ordinario, pero no por ello despojadas del necesario perfil jurisdiccional a pesar de la procedencia de sus servidores… verbigracia, en Francia, los mejores alumnos de la prestigiosa Ecole Nationale d’Administration (ENA) –y uno de cada cuatro por vía externa entre los miembros de los tribunales administrativos regionales – son seleccionados para el cargo de auditor quienes, con el único criterio del de la antigüedad, alcanzarán el grado de relatores y, posteriormente, el de consejeros, en su caso.

Adviértase, en este sentido, la singularidad del caso español. En nuestro país operaba también un régimen administrativo con jurisdicción retenida o delegada en los Consejos de Estado. En efecto, las Leyes de 2 de abril y 6 de julio de 1845 inauguran la planta de la jurisdicción contencioso-administrativa en España, si bien ubicando al recién creado Consejo Real, cuerpo supremo consultivo para la mejor administración del Estado, en la cúspide para la resolución de los negocios contencioso-administrativos, a cuyo efecto se crea una sección especial por Real Decreto de 30 de diciembre de 1846. Renombrado Consejo de Estado por Real Decreto de 14 de julio de 1858, así vendrá funcionando en su doble faceta consultiva-contenciosa, hasta el Real Decreto de 13 de octubre de 1868 que remite a la jurisdicción ordinaria del Tribunal Supremo el conocimiento de los asuntos contencioso-administrativos, creando una Sala Cuarta de recursos contra la Administración Pública, [Ley Provisional de Organización de Tribunales de 15 de septiembre de 1870] – y suprimiéndose la Sección de lo Contencioso del Consejo de Estado –con el breve interregno operado por la Ley de 20 de enero de 1875-, que era la que venía conociendo de ellos, extremo confirmado primero en la Ley Santamaría Paredes de 13 de septiembre de 1888, y ratificado después en la Ley Maura de  5 de abril de 1904.

En los sistemas como el nuestro – y en los de Alemania, Austria, Suecia, Finlandia o Portugal-, donde las funciones consultivas se han escindido de las contenciosas, los dictámenes consultivos no cuentan con el refuerzo orgánico que hace inferir que el órgano que emite su parecer en vía consultiva, al ser precisamente el mismo que ha de fallar los asuntos en vía contenciosa, mantendrá en la fase jurisdiccional una coherencia con sus propios criterios consultivos según el brocardo francés de que «El Consejero del gobierno se apoya sobre la jurisprudencia. El juez toma en consideración las opiniones del Consejero y de ahí resulta la mejor garantía posible de seguridad jurídica tanto para los poderes públicos como para los ciudadanos». Sin embargo, esto supone una aporía de imposible solución ya que, si se opta por el modelo de jurisdicción contencioso-administrativa plenamente judicializada, no puede mantenerse la armonía entre lo consultivo y lo contencioso y, alternativamente, si se sostiene dicha unidad, no es posible optar por un modelo organizativo de jurisdicción contencioso-administrativa plenamente judicializada. En palabras de Carrillo Donaire: «la paradoja esquizoide de tener que asesorar y controlar al tiempo al poder ejecutivo». En cualquier caso, nótese como el  Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) en la Sentencia Procola de 28 de septiembre de 1995 consideró  que un arrêt del Consejo de Estado luxemburgués, órgano de jurisdicción contencioso-administrativa retenida e investido también de funciones consultivas, vulneró el art. 6.1 CEDH, al haber sido dictado por un órgano objetivamente imparcial en cuanto que había intervenido en el asunto previamente emitiendo un avis consultivo.

Por tanto, ¿qué sistema resulta entonces más adecuado para satisfacer la doble exigencia de garantizar los derechos del justiciable y la homogeneidad del ordenamiento jurídico? quizá la pregunta no sea esa y deba reformularse: ¿qué institución está en mejor posición para desarrollar sus funciones constitucionales? España, como Francia, debe a Napoleón gran parte del ser actual de su institución consultiva. Sin embargo, la influencia francesa en nuestro Consejo no ha sido tan intensa como en otros ordenamientos. Es cierto que la perdida por parte del Consejo español de su condición jurisdiccional le ha hecho menguar, a juicio de un sector de la doctrina, el predicamento de que gozaban sus dictámenes ante los órganos jurisdiccionales, sin embargo, es la naturaleza de gran corps del francés lo que en realidad le sitúa en una posición preeminente y no su dualismo competencial. En él, los ascensos desde un puesto de inferior rango como el de auditor de segunda clase hasta otro superior como el de Consejero se verifican por riguroso orden de antigüedad. En el Palacio de Uceda de la calle Mayor, un cuerpo de funcionarios altamente cualificados se encuentra sin embargo al servicio de dos órganos inequívocamente políticos como son el Pleno y la Comisión Permanente. Por añadidura, el Presidente del Consejo español es nombrado y revocado discrecionalmente por el Gobierno, mientras que su homólogo francés, designado también por el Ejecutivo, ha de serlo entre Consejeros, no habiéndose producido ninguna revocación desde 1945. Consecuentemente, la cohesión y capacidad de influencia del Consejo de Estado francés es muy superior a la del Consejo español, que en última instancia puede resultar dividido y más controlable por su menor grado de independencia con respecto al poder ejecutivo, tara por cierto,  a la que no es ajena tampoco la alta jurisdicción especializada en nuestro país.

Vía| Convenio Europeo de Derechos Humanos

Mas Info| Sentencia Procola de 28 de septiembre de 1995 del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), Leyes de 2 de abril y 6 de julio de 1845, Real Decreto de 30 de diciembre de 1846. Real Decreto de 14 de julio de 1858, Real Decreto de 13 de octubre de 1868, Ley Provisional de Organización de Tribunales de 15 de septiembre de 1870, Ley de 20 de enero de 1875, Ley Santamaría Paredes de 13 de septiembre de 1888 y Maura de  5 de abril de 1904.

Imagen| Wikimedia Commons

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