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¿Cuál es la finalidad de la Ley de Contratos del Sector Público?

Hace ya casi un año que se publicó en el BOE (núm. 276 de 16 de noviembre de 2011), el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (en adelante TRLCSP). Este texto normativo no es sino el último hito de una serie de leyes sobre la contratación de nuestras Administraciones Públicas que se han venido sucediendo en los últimos 50 años de la historia de nuestro país.

Sin embargo, la regulación de los contratos en Derecho español es muy anterior a estas leyes. Puede encontrarse en el Libro IV del Código Civil vigente, que es del año 1889. Si es así que ya existía una regulación de los contratos en nuestro Derecho, cabe preguntarse qué finalidad tiene la existencia de una regulación específica de la actividad contractual de las Administraciones Públicas, separada del Derecho común en la materia establecido por nuestro Código Civil. En este artículo vamos a responder a esta pregunta.

¿Qué es la actividad contractual de la Administración?

La actividad de nuestras Administraciones Públicas, para servir a los intereses generales a los que está sujeta (art. 103.1 CE), no es sólo una actividad de tipo unilateral o imperativa, que se concrete en la producción de actos administrativos o disposiciones administrativas (reglamentos), sino que también presenta, cada vez más, una vertiente negocial, que se concreta, entre otras, en la posibilidad de celebrar contratos con los particulares.

La atribución a nuestras Administraciones Públicas de la facultad de celebrar contratos con los particulares, se justifica, como toda la actividad administrativa, en la necesidad de atender a los intereses públicos. De esta forma, el particular que contrata con la Administración, al que llamamos contratista, se convierte en un colaborador de ésta en la satisfacción de dichos fines públicos. Así, cuando la Administración contrata con un particular la construcción de una obra pública, o la gestión de un servicio público, éste, a cambio de un precio, está contribuyendo a la satisfacción de los intereses públicos.

Ahora bien, la actividad contractual de la Administración tiene una regulación específica, no bastando con las normas que sobre contratos establece el Libro IV del Código Civil. Esta regulación específica se encuentra hoy en el ya citado TRLCSP. ¿Qué finalidad tiene dicha regulación? ¿A qué obedece la existencia de una ley propia reguladora de los contratos del sector público? ¿Por qué no basta con la normativa establecida en el Código Civil?

¿Qué finalidad tiene la existencia de una regulación específica de la contratación del sector público?

La respuesta a esta pregunta la podemos encontrar en el artículo 1 del TRLCSP, pudiendo sistematizarse en torno a dos tipos de fines, unos son propios de nuestro Derecho interno, y otros nos vienen impuestos por el Derecho de la Unión Europea.

 – Fines que obedecen a nuestro Derecho interno –

La razón de ser de la Administración Pública es la satisfacción de los intereses generales, finalidad que también está presente en la actividad contractual de la Administración, regulada ahora por el TRLCSP. Para atender a estos intereses con una mayor eficacia, nuestro ordenamiento constitucional mantiene las prerrogativas o potestades que ésta tenía en el Antiguo Régimen, situando a la Administración en una posición de superioridad con respecto a los particulares. La diferencia estriba en que, ahora, en nuestro Estado de Derecho, estos privilegios se encuentran sujetos a lo que llamamos principio de legalidad. No pueden entenderse sino en un contexto de pleno sometimiento de la actuación de la Administración al Derecho y de reconocimiento de garantías para los particulares frente a los posibles abusos del poder público.

En el ámbito de su actividad contractual, la ley atribuye a nuestras Administraciones Públicas potestades o privilegios como los de interpretar unilateralmente las dudas que suscite el clausulado del contrato, o la normativa aplicable al mismo, modificar el contenido del contrato, decidir su resolución unilateralmente, imponer penalidades al contratista, impartirle órdenes o instrucciones, etc. Se trata de prerrogativas que van más allá de las facultades que se atribuyen a las partes en el Derecho privado, y cuya justificación se encuentra en la satisfacción de los intereses públicos que persigue la Administración cuando contrata.

La legislación de contratos del sector público cumple esa finalidad de disciplinar la actuación de la Administración cuando contrata, que sólo puede llevarse a cabo mediante los procedimientos establecidos en la ley, y cuyas potestades o prerrogativas han de sujetarse necesariamente a las garantías establecidas por ésta, entre las que se encuentra, en última instancia, la posibilidad de acudir a los tribunales en caso de abuso del poder público.

– Fines que nos vienen impuestos por el Derecho de la Unión Europea –

Pero junto a estas finalidades de orden interno, existen otras que nos vienen impuestas por el Derecho de la Unión Europea, de la que España forma parte. La necesidad de cumplir con las normas europeas nos ha llevado a modificar nuestra legislación de contratos en más de una ocasión, a golpe de Directiva europea. La finalidad última de esta normativa es garantizar la existencia de un mercado interior en la Unión Europea, lo que se logra mediante el respeto de la libre circulación de mercancías, la libertad de establecimiento de actividades económicas y la libre prestación de servicios.

De estas libertades se derivan una serie de principios que se pretenden garantizar por nuestra legislación de contratos, cuales son los principios de libertad de acceso a las licitaciones, publicidad y transparencia de los procedimientos, y no discriminación e igualdad de trato entre los candidatos. Estos principios no son extraños a nuestro Derecho interno, pero han de cumplirse ahora con mayor empeño y en los términos de las Directivas europeas.

De esta forma lo que se persigue es que cualquier ciudadano europeo pueda ser contratista de la Administración española, sin que se produzcan restricciones no justificadas en el logro de un mercado único europeo. Pero no sólo de la Administración española, sino de cualquier entidad del sector público español, aunque no sea en sentido estricto una Administración Pública, siempre y cuando esté bajo el control de ésta y se haya creado específicamente para atender necesidades de interés general (por ejemplo, sociedades y fundaciones del sector público).

Vía| Sánchez Morón, M., Derecho Administrativo. Parte General, Tecnos, Madrid, 2011.

Más información| Santamaría Pastor, J.A., Principios de Derecho Administrativo General. Tomo II, Iustel, Madrid, 2009.

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